《浙江省公益林管理条例（草案）》已经省十二届人大常委会第四十四次会议审议。现将条例草案在浙江人大门户网站和地方立法网公布，向社会公开征集意见。社会公众可以直接登录浙江人大门户网站（http://www.axyqch.com）和地方立法网（http://www.locallaw.gov.cn）提出意见，也可以将意见送至浙江省人大常委会法制工作委员会备案审查处（地址：杭州市西湖区仁谐路1号；邮编：310025；传真：0571-87058325；E-mail：gj@zjrd.gov.cn）。意见征集截止日期：2017年10月25日。

 

  

关于《浙江省公益林管理条例（草案）》的说明

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　《浙江省公益林管理条例（草案）》（以下简称《条例》），已经浙江省人民政府第88次常务会议通过，现我受省人民政府的委托，就《条例》作如下说明：

　　一、制定的必要性

　　公益林是森林的重要组成部分，以维护和改善生态环境、保持生态平衡、保护生物多样性等满足人类社会的生态、社会需求和可持续发展为主体功能，主要提供公益性、社会性产品或服务。森林公园是公益林的主要利用方式，通过森林公园的建设和发展，既保护了森林资源，又促进了林业增效、林农增收，是践行“绿水青山就是金山银山”理念的重要举措和有力抓手。省委、省政府一直高度重视公益林和森林公园的建设管理工作，2005年制定出台了《浙江省重点公益林管理办法》，2009年将《浙江省公益林管理办法》（以下简称《办法》）上升为政府规章，这对规范公益林建设和保护发挥了积极作用。目前，我省省级以上公益林面积达到4536万亩（其中国家级公益林面积1396万亩）, 占全省国土面积的32%，占全省林业用地面积的46%；共建立国家级森林公园39个、省级森林公园80个，占地约544万亩，森林公园内的林木90%以上属于公益林。森林公园建设促进了森林旅游产业的发展，成为浙江林业新的经济增长点，有力地推动了当地经济社会的发展和民生的持续改善。从总体上看，全省公益林建设、保护与管理工作稳步推进，但随着经济社会的快速发展，特别是对照生态文明建设的新要求，当前公益林建设、保护、管理等方面仍面临不少新情况、新问题，亟待将《办法》上升为《浙江省公益林管理条例》（以下简称《条例》）。

　　一是在法律效力上有待提高。公益林涉及面广、对象复杂、保护任务重，《办法》的出台推动公益林工作走上了法制化轨道，但在相关行政处罚措施的执行、公益林管护和生态补偿等方面仍需进一步加大力度，有待更高规格的法律加以明确和保障。

　　二是在条款内容上有待补充完善。虽然《办法》涉及了总则、建设、保护、管理、补偿基金、法律责任等多方面条款内容，但从实践情况看，有些方面仍需补充完善。如《办法》对公益林中新形成的火烧迹地、采伐迹地、病虫危害迹地以及低效公益林要求进行绿化造林、抚育改造，但对责任主体和资金来源没有明确规定。

　　三是有关规定的可操作性有待加强。如《办法》中涉及公益林林木更新和抚育的现有条款规定，对照中央提出的精准提升森林质量的要求，实际操作性不太理想，公益林更新和抚育如何适应我省实际，还需要进一步细化。

　　四是省、市县级森林公园的设立等需要从法律法规层面上予以明确。2016年9月，国家林业局以第42号令对《森林公园管理办法》进行了修订，修订后的第八条规定“省级森林公园和市、县级森林公园设立、撤销、改变经营范围或者变更隶属关系的审批，按照地方有关规定执行”。但由于目前我省尚未就省级森林公园和市、县级森林公园作出相关地方规定，亟需以地方性法规形式对省级森林公园的设立、撤销以及相关管理要求作出明确规定，并对市、县级森林公园的管理作出授权性规定，实现我省森林公园建设管理有法可依。

　　二、立法的过程

　　早在2012年，省林业厅就形成了《浙江省公益林管理条例》及《浙江省森林公园管理条例》的法规草案。2014年以来，又积极收集全国各地立法相关资料，并根据实践发展的新情况和新要求，与时俱进，不断完善立法思路，对两个条例进行了合并立法调研，名称确定为《浙江省公益林管理条例》，并被省人大常委会列为2017年一类项目。《条例》草案形成后，省林业厅将《条例》内容反复征求各地林业部门和省级有关部门意见后上报省政府。其后，省法制办书面征求了11个设区市政府和发改、公安、财政、编办、国土、环保、交通、水利、农业、审计、旅游等部门的意见，并通过网站向社会公开征求意见。同时，深入桐庐、武义等地开展了立法调研，先后召开专家论证会（对专家提出的10条意见作了吸收）、省级部门协调会。根据调研情况及各方面的意见，通过反复研究、修改，形成了现在的《条例》草案。

　　三、《条例》的主要内容

　　《条例》以现行省政府规章《浙江省公益林管理办法》为基础，总结实施经验，针对我省公益林建设、保护、管理等方面存在的问题和短板，在公益林的采伐强度、利用方式、低效林改造、建立森林生态效益补偿制度、森林公园设立和管理等方面作了规定。草案不分章节，共三十二条。

　　（一）建立公益林保护制度。草案在公益林保护方面主要规定了以下内容：

　　1.完善公益林划定程序。公益林划定是公益林建设、保护和利用的基础。对此，草案第六条、第七条规定：一是明确由县（市、区）人民政府组织划定公益林范围。二是要求划定公益林范围时，要与林权权利人充分协商，征得其同意后方可划入。三是明确国家级、省级公益林建设规模的报批程序。四是规定经批准的公益林建设规模不得擅自改变，确需改变的，应当经原批准机关或其委托部门批准。

　　2.签订公益林保护与管理协议。为加强公益林的保护，明确林权权利人的权利和义务，草案第八条要求公益林建设规模批准后，县（市、区）人民政府应当与林权权利人签订公益林保护与管理协议，明确公益林四至范围、权益归属、保护措施、资金补偿、违约责任等内容。

　　3.签订公益林保护管理责任书。为强化公益林的管理，明确公益林管护责任，草案第十条要求县（市、区）人民政府应当与乡镇人民政府、国有林场签订保护管理责任书，乡镇人民政府应当与村集体经济组织签订保护管理责任书，层层落实管护责任。

　　4.建立公益林的占补平衡机制。公益林范围一经划定，不得随意征收、占用。草案第十三条规定建设工程应当不占或者少占公益林林地，确需征收、占用公益林林地的应当按照国家有关规定办理手续，并由县（市、区）人民政府及时补足减少的公益林林地。

　　5.控制公益林采伐。公益林以发挥生态效益和社会效益为主要目的，不能随意采伐，需要严格控制。草案第十四条规定公益林只能进行抚育和更新性质的采伐，但是因科研或实验、防治森林病虫害、营造生物防火隔离带等特殊原因，需要采伐公益林的除外。

　　（二）加强公益林利用。公益林利用要以保护为前提，在保护中科学合理利用。草案在公益林利用方面主要规定了以下内容：

　　1.放宽公益林抚育和更新采伐强度。2009年出台的《浙江省公益林管理办法》对公益林的抚育和更新采伐的强度作了严格限制，根据这几年实施情况看，由于抚育和更新采伐的成本过高，林农普遍不愿对公益林进行抚育和更新。2017年国家林业局和财政部重新颁布了《国家级公益林管理办法》，取消了采伐强度、伐后郁闭度等具体比例限制。因此，草案第十五条规定国家级公益林的抚育和更新采伐，按照《国家级公益林管理办法》执行；省级公益林的抚育和更新采伐，由省林业行政主管部门依据国家和省相关技术规程另行制定。

　　2.通过设立森林公园，加强公益林保护和利用。为深入贯彻落实省第十四次党代会提出的“大花园”战略部署，加快将“青山绿水”转变为“金山银山”，促进林农增收，草案第十六条规定公益林中一些优质的森林资源，可以通过设立森林公园的方式，加强公益林的保护和利用。此外，草案第十七条、第二十一条规范建立森林公园的规划要求和禁止行为；第十八条、第十九条明确省级森林公园的设立条件和申报程序。

　　（三）加快低效公益林改造。低效公益林改造可以提高林分质量，让公益林发挥更大的生态效益。目前我省4536万亩公益林中，尚有600多万亩低效林需要改造。因此，草案第十一条明确公益林经营单位和个人是迹地更新、低效林改造和森林抚育的责任主体，并规定县级以上人民政府应当对完成迹地更新、低效林改造和森林抚育的经营单位和个人给予适当的补助。

　　（四）建立森林生态效益补偿机制。建立健全森林生态效益补偿机制，是公益林建设、保护和管理工作的重要保障。草案第二十三条要求省、市、县三级政府建立森林生态效益补偿机制，第二十四条明确公益林的补助标准和森林生态效益补偿资金的使用范围，还要求审计部门加强森林生态效益补偿资金使用情况的审计监督。

　　（五）关于市县级公益林和市县级森林公园的管理。考虑到现在设区的市已经有立法权，且各地的森林覆盖率和公益林规模有较大的区别，让设区市制定市县级公益林和市县级森林公园的管理办法，能更符合当地实际，因此草案第三十一条只作了授权性规定。

　　（六）关于法律责任。草案对擅自采伐公益林林木、擅自将公益林改变为非公益林和森林公园内禁止行为的法律责任作了衔接性规定。针对其他新设的禁止行为，在第二十六条、第二十七条、第二十八条设定了三项行政处罚。

　　以上说明，请予审议。

  

 

浙江省公益林管理条例

（草 案）

 

第一条　为了规范公益林的建设、保护、利用和管理，根据《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林法实施条例》等法律、行政法规的规定，结合本省实际，制定本条例。

第二条  本省行政区域内国家级、省级公益林的建设、保护、利用和管理等活动，适用本条例。

本条例所称的公益林，是指以发挥生态效益和社会效益为主要功能，依据国家和省的有关规定划定，经批准公布并签有公益林保护与管理协议的森林、林木以及宜林地。

第三条　公益林的管理，应当遵循科学划定、严格保护、适度利用、合理补偿的原则。

公益林的保护和利用，应当遵循森林自然演替规律，以封山育林为主，辅以必要的人工措施，实行严格保育。

第四条　县级以上人民政府应当将公益林建设纳入国民经济和社会发展规划，列入政府工作目标考核内容；督促下级人民政府和有关部门履行对公益林的建设、保护和管理职责，并将公益林的建设、保护和管理经费纳入本级财政预算。

乡（镇）人民政府、街道办事处（以下统称乡镇人民政府）根据上级人民政府的要求，做好公益林建设、保护和管理的具体工作。

第五条　县级以上人民政府林业行政主管部门负责本行政区域内公益林建设、保护和利用的监督管理工作。

发展和改革、财政、公安、国土资源、住房和城乡建设、交通运输、农业、水利、审计、环境保护、旅游等有关部门按照各自职责，做好公益林建设、保护和利用的相关监督管理工作。

第六条　县（市、区）人民政府应当依照《中华人民共和国森林法实施条例》以及国家和省的有关规定，组织划定公益林范围，并将公益林建设规模逐级报送至省林业行政主管部门。

县（市、区）人民政府组织划定公益林范围时，应当与森林、林木、林地的所有权人和使用权人（包括承包经营权人，下同）协商，并征得其同意。

第七条　国家级公益林建设规模，由省林业行政主管部门审核汇总后，按照国家有关规定上报国务院林业行政主管部门。

省级公益林建设规模，由省林业行政主管部门审核汇总后，报省级人民政府批准。

经批准的公益林建设规模不得擅自改变；确需改变公益林建设规模的，应当经原批准机关批准。

第八条　公益林建设规模经批准后，由县（市、区）人民政府与森林、林木、林地的所有权人和使用权人签订公益林保护与管理协议。

公益林保护与管理协议应当载明四至范围、权益归属、保护措施、资金补偿、违约责任等内容。

第九条　县（市、区）人民政府林业行政主管部门对公益林进行建档、公布，并设立公益林标示牌。公益林标示牌应当标明公益林类别、面积、管护责任人等内容。

禁止毁坏或者擅自移动公益林标示牌。

第十条　县（市、区）人民政府应当与有公益林管护任务的乡镇人民政府或者国有林场等单位，签订公益林保护管理责任书；有公益林管护任务的乡镇人民政府应当与村集体经济组织签订公益林保护管理责任书。

乡镇人民政府和村集体经济组织、国有林场等单位，应当根据公益林管护需要划分管护责任区，配备相应的护林员，落实管护责任。

第十一条　对公益林中生态保护功能低下的疏林、残次林等低效林，公益林经营单位和个人应当采取迹地更新、低效林改造和森林抚育等措施，提高公益林的生态保护功能。

县级以上人民政府对完成迹地更新、低效林改造和森林抚育的单位和个人，应当给予适当的补助。

第十二条　禁止将公益林擅自改变为非公益林。确需改变的，应当按照公益林变更调整的规定办理，同时终止公益林保护与管理协议。公益林变更调整的具体办法由省林业行政主管部门另行制定。

第十三条　建设工程应当不占或者少占公益林林地。确需占用公益林林地的，应当符合法律、法规和国家有关规定。因征收、占用林地等原因减少公益林的，县（市、区）人民政府应当及时补足。

第十四条　公益林林木只能进行抚育和更新性质的采伐。但有下列情形之一的，可以采取相应的方式与强度采伐：

（一）因科研或者实验、林木良种选育等需要采伐公益林林木的；

（二）因防治森林病虫害，需要根据依法制定的森林病虫害除治方案采伐公益林林木的；

（三）因建设护林、防火等林业生产设施和营造生物防火隔离带需要采伐公益林林木的；

（四）因遭受森林病虫害、火灾、雪灾等自然灾害需要采伐受害公益林林木的；

（五）法律、法规规定的其他情形。

采伐公益林林木的，应当依法办理林木采伐许可证。

第十五条　国家级公益林林木抚育和更新采伐按照《国家级公益林管理办法》的规定执行；省级公益林林木抚育和更新采伐的具体办法，由省林业行政主管部门依据国家相关技术规程另行制定。

第十六条　公益林利用以非木质利用为主，木质利用为辅。

具备一定规模，森林景观优美，自然景观和人文景物集中的公益林，可以采用森林公园的形式进行保护和利用。

第十七条　森林公园的设立应当符合全省森林公园建设发展规划，并按照规范要求组织编制森林公园总体规划。森林公园总体规划是森林公园建设和经营的依据，规划期一般不少于十年。

森林公园总体规划由设区的市或者县（市、区）人民政府组织编制，并应当征求有关部门、专家和周边公众的意见，必要时可以进行听证。

第十八条　设立省级森林公园，应当符合下列条件：

（一）已编制森林公园总体规划，且符合全省森林公园建设发展规划要求；

（二）面积不少于一百公顷，森林覆盖率在百分之七十以上，但地处城区或者有特殊保护价值的区域除外；

（三）森林风景资源质量等级达到《中国森林公园风景资源质量等级评定》二级以上标准；

（四）森林、林木、林地权属清楚，界线明确；

（五）法律、法规规定的其他条件。

第十九条　省级森林公园的设立，由设区的市或者县（市、区）人民政府提出申请，报省林业行政主管部门认定命名。

省林业行政主管部门应当组织有关部门和专家对是否符合本条例第十八条规定的条件进行论证；对符合条件的应当予以认定命名。未经认定命名，任何单位和个人不得使用省级森林公园名称。

省级森林公园因森林风景资源质量下降，不再符合质量等级标准或者森林公园主体功能无法发挥的，由认定机关撤销命名。

国家级森林公园的管理按照《国家级森林公园管理办法》的规定执行。

第二十条　在森林公园内从事旅游、休闲等经营活动，应当保持森林景观的自然特性、文化内涵和地方特色，不得破坏生态环境。

设区的市或者县（市、区）人民政府应当与森林公园的经营单位签订森林公园保护与管理协议，明确经营权限、管护责任、管护要求、环境保护措施和违约责任等内容。

第二十一条　森林公园内禁止下列行为：

（一）新建、改建坟墓；

（二）擅自围、填、堵、截自然水系；

（三）采矿、采石、采砂、取土等各类矿产资源开发；

（四）开发商品房，建设妨碍游览、破坏环境的工程设施；

（五）法律、法规禁止的其他行为。

第二十二条　县级以上人民政府林业行政主管部门应当加强公益林信息化监管工作，建立公益林监测体系和公益林地籍管理信息系统，及时向本级人民政府和上级林业行政主管部门报告公益林管理及动态变化情况，并定期向社会公告公益林资源与生态状况。

第二十三条　省人民政府应当建立森林生态效益补偿机制，对公益林按照规定标准给予补助。

设区的市、县（市、区）人民政府应当建立森林生态效益补偿机制，对公益林进行补助，补助标准不得低于省规定的标准。

第二十四条　森林生态效益补偿资金主要用于：

（一）公益林所有权人或者使用权人的损失性补偿；

（二）管护人员的劳务报酬、培训、劳动保障等管护费用；

（三）森林防火、森林资源与生态状况监测、林业有害生物防治及护林设施维护等公共管护费用；

（四）公益林范围划定、宣传、培训、管理系统建设、检查、验收等管理费用。

任何单位和个人不得挪用、截留、移用森林生态效益补偿资金。审计部门应当加强对森林生态效益补偿资金使用情况的审计监督。

第二十五条　违反本条例规定,擅自采伐公益林林木、未按照林木采伐许可证的规定采伐公益林林木或者擅自将公益林改变为非公益林的,按照《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国森林法实施条例》的规定处罚。

第二十六条　违反本条例规定，毁坏或者擅自移动公益林标示牌的，由县级以上人民政府林业行政主管部门责令限期改正，处五百元以上五千元以下的罚款。

第二十七条　违反本条例规定，未按照森林公园总体规划进行建设和经营活动的，由县级以上人民政府林业行政主管部门责令限期改正，逾期不改正的，处一万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，处十万元以上三十万元以下的罚款。

第二十八条　违反本条例规定，擅自使用省级森林公园名称的，由县级以上人民政府林业行政主管部门责令限期改正，处一千元以上一万元以下的罚款；逾期不改正的，处一万元以上十万元以下的罚款。

第二十九条　违反本条例规定，在森林公园内从事第二十一条规定的禁止行为的，由县级以上人民政府林业、国土资源、住房和城乡建设等有关行政主管部门，按照各自职责依法予以处理。

第三十条　公益林和森林公园的监督管理单位有下列行为之一的，对负有责任的主管人员和直接责任人员由有权机关按照管理权限给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）违反有关法律、法规和本条例有关规定批准采伐公益林林木的；

（二）挪用、截留、移用森林生态效益补偿资金的；

（三）违反本条例规定认定命名省级森林公园的；

（四）有其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为的。

第三十一条　市县级公益林和森林公园的建设、保护、利用和管理等活动，由设区的市人民政府结合本地实际，并参照本条例另行制定管理办法。

位于森林公园内的商品林，按照商品林进行管理。

第三十二条　本条例自 年 月 日起施行。2009年6月1日省人民政府发布的《浙江省公益林管理办法》同时废止。